Abstract
Social expectations, technical progress, European legislation and other international cooperation mechanisms are making difficult demands today in terms of legal coordination. The reaction to this difficulty is frequently a large quantity of special legislation which tends to do more to weaken legal certainty and confidence in the law than to strengthen them. The tightly-woven web of non-constitutional statutes, springing from national as well as international and supranational sources, renders the law less comprehensible, consistent and authoritative. This is related to the public sector’s tendency to focus on pursuing specific goals – for example of environmental or consumer protection, energy or economic policy. The common good is equated to specific regulatory goals, and ultimately to the tasks falling within the functions of the State. The fundamental mandate as expressed in European legislation, namely to create an area of freedom, security and justice, is however neglected in this process. Here, the idea of the law is capable of offering a solution. The idea of the law is that of generality. This finding in ideational history, which was already in evidence in the law in ancient times, and which was particularly stressed in the thirteenth and eighteenth centuries, is now forgotten. Binding requirements of generality, such as those in Art. 19 para. 1, sentence 1, of the German Basic Law (GG), are hardly followed. People can only be equal before a general law. The generalising rule guarantees freedom. It satisfies the principle of the separation of powers because it clearly distinguishes the mandate of parliament from that of the administration. The generality of the law makes the law more comprehensible, the legal system more consistent, and the laws, and hence parliamentary democracy, more effective. The Basic Law and European legislation make demands in terms of generality which differ as to the degree to which they are binding. Some of them are justiciable requirements, whilst others are also only legally-binding standards for the executive and the legislative, but not for judges. The generality of the law furthermore gives rise to rules of wisdom which are derived from legal tradition and which address the legislative bodies, wishing to impart to them new knowledge. Legal calls for the formation of general rules provide major opportunities when it comes to protecting fundamental rights and democracy. The attempt to reinvigorate the old idea of the law is therefore worthwhile.
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Notes
- 1.
- 2.
- 3.
Kant [1793] (1992: A 238 et seq.).
- 4.
Di Fabio (2004: No. 52).
- 5.
von Jhering [1852–1865] (1954: 471), also for society.
- 6.
Cf. Badura (1992: No. 36).
- 7.
- 8.
Böckenförde (1981: 381); Hesse (1999: Nos. 508 et seq.).
- 9.
Ossenbühl (2007: No. 4).
- 10.
- 11.
- 12.
- 13.
- 14.
Cf. on this Scheuner (1960: 601); Böckenförde (1981: 381); for a critical view at a distance of this common interpretation see Starck (1970: 21 et seq., 234 et seq.); more critical: Horn (1999: 59 et seq.); Vesting (2008: 243): The “prevalent doctrine has to a certain degree decided against a ‘rational’ legal definition and in favour of a ‘political’ one”. The law then becomes a “medium of political legal formulation” pure and simple; Schulze-Fielitz (1988: 157) notes that the legal debate does not aim to create a legal definition; G. Müller (2013: 11 et seq.) takes as a basis the functions of legislation because of the lack of a legal definition.
- 15.
Cf. on this at Sect. 5.3.
- 16.
- 17.
Schulze-Fielitz (1988: 17 et seq. and 132 et seq.).
- 18.
Mandelkern et al. (2002), OJ C 321, p. 1 et seq.
- 19.
Stolleis (2008: 428).
- 20.
- 21.
Bundestag printed paper (BT-Drs.) 15/5434, 15.
- 22.
Mandelkern et al. (2002), OJ C 321, 52.
- 23.
- 24.
Cf. at Sect. 5.3 immediately below.
- 25.
Art. 19 § 1, sentence 1, of the Basic Law; Art. 288 § 2, sentence 1, TFEU.
- 26.
- 27.
Cf. at Sect. 5.4 immediately below.
- 28.
Cf. at Sect. 5.3 immediately below.
- 29.
- 30.
- 31.
H. Hattenhauer (2004: No. 1527).
- 32.
Cf. sections 5 and 7 of the Virginia Bill of Rights of 12 June 1776 and section 1 of Article Four of the Constitution of the United States of 17 September 1787; Art. 6 of the Déclaration des Droits de L’Homme et du Citoyen of 26 August 1789 (on the legal texts: Gosewinkel and Masing 2006: 134 et seq., 146 et seq., 165 et seq. and 193 et seq.). In accordance with section 5 of the Introduction to the General State Law for the Prussian States of 1794, the “ordinances handed down by the sovereign in individual cases, or with regard to individual objects […] may not be regarded as laws in other cases, or with regard to other objects.” cf. altogether Grimm (2003: Nos. 9 et seq.); Grawert (1975: 901 et seq.); Jellinek [1887] (1919: 73 et seq.); Schreckenberger (1995: 106 et seq.); Fischer (1984: 257).
- 33.
- 34.
- 35.
- 36.
On fiscal law, Di Fabio (2007: 752), emphasises: “What is the import of the minor interest in the defence of one’s own property against the overall whole of the state that is wrestling to remain functional?”
- 37.
H. Hofmann (1987: 46), with further references.
- 38.
- 39.
Cf. on this question Ossenbühl (2007: § 100, Nos. 77 et seq.).
- 40.
- 41.
K. Schmidt (1985); Sellner (2008: 191); Schulze-Fielitz (2008: 147 et seq.), in which the “formation of unity through the law” is the “classical fundamental concept of the generality of the law ”, but the danger is great “that any new attempt at codification does less justice to interests or sectors than a large number of special sub-statutes can do at present.”
- 42.
Holländer (2008: 95).
- 43.
- 44.
Aristotle [between 335 & 323 BC] (2006: 1140b30 et seq.).
- 45.
Bunge (1968: 145); Baumgartner (1974: 1740); Welcker (1847: 695); Stegmüller (1966), 649 et seq., 653; Drath (1966: 680 et seq.); Stamatescu (2006: 169); Grawert (1975: 863); Wohlgenannt (1969: 197); cf. also Sacharow (1975: 82), on the scholarly mandate which relates to the general and the fundamental, and not to the specific implementation.
- 46.
Kopp (1958: 407 et seq.).
- 47.
Hegel [1819/1820] (2000: § 211, emphasis not retained); H. Hofmann (1987: 19) speaks of “rational legal thinking in general rules”; taking a legal philosophical look at Kant: Braun (2006: 228): “For Kant, reason is none other than the general on which the thought of all people is based, ultimately therefore the form of thinking itself”.
- 48.
- 49.
Tipke (2009: 534 et seq. with further references).
- 50.
Starck (1987: 5).
- 51.
Maihofer (1982: 580 et seq.).
- 52.
Stern (1994: 727, 731, 742 and 744).
- 53.
Cf. altogether G. Kirchhof (2009: 67 et seq.).
- 54.
H. Hofmann (1987: 48); H. Dreier (1986: No. 1); Bleicken (1975: 52 et seq.); J. Wolff (2005: 9); Ebel (1958); Stern (1980: 560 et seq.); Karpen (1987: 137); Köbler (1971); Fögen (1987: 349); Diestelkamp (1988: 427); Böckenförde (1981); Gagnér (1960); Zeidler (1959: 77 et seq.); Roellecke (1969); Starck (1970); Mertens (2004); Emmenegger (2006).
- 55.
- 56.
H. Hofmann (1987: 15).
- 57.
H. Hofmann (1987: 34 et seq.) develops the personal, object-related and temporal scope of general law; Starck (1970: 49 et seq., 109 et seq. and 195 et seq.); Stern (1988: 692 et seq.); H. Schneider (2002: Nos. 22 et seq.); Jaag (1985); G. Müller (2013); for an additional territorial element Kopp (1958: 384 et seq.).
- 58.
- 59.
Fögen (2002: 79 et seq.; and 2007).
- 60.
Tertullian but cf. also Ulpian and Paulus (in Behrends et al. 1995: altogether D. 1–10, esp. D. 1.3.27, as well as 22 and 23).
- 61.
Hegel [1819/1820] (2000: §§ 185 et seq. and 211 et seq.).
- 62.
Montesquieu [1748] (2003: 29th Book, chapter 16).
- 63.
- 64.
Aristotle [between 340 & 335 BC] (2005: 1354a31 et seq.).
- 65.
- 66.
- 67.
Locke (2003: chapter 11, § 142).
- 68.
Kant [1793] (1992: A 289 et seq., 349 et seq.).
- 69.
Ulpian and Paulus (in Behrends et al. 1995: altogether D. 1–10, esp. D. 1.3.1 and 8).
- 70.
of Aquinus (2004: Question 90 Art. 2 and 4, Question 92 Art. 1, Question 95, Question 96 Art. 1 and 6, as well as Question 97).
- 71.
Altogether Kant [1793] (1992: A 289 et seq., 349 et seq., cf. here esp. also footnote 350).
- 72.
- 73.
de Tocqueville [1835–1840] (1985: 343 et seq., 364).
- 74.
Montesquieu [1748] (2003: 29th Book chapter 1).
- 75.
Montesquieu [1748] (2003: Foreword, 1st, 5th and 29th Books, here esp. chapters 1 and 6).
- 76.
Therefore cf. also Celsus, Paulus and Julian (in: Behrends et al. 1995: esp. D.1.3.3 to 6 and 10).
- 77.
of Aquinus [1265–1273] (2004: esp. Question 96 Art. 6).
- 78.
Kopp (1958: 177).
- 79.
Dilcher (1969: 3), with further references.
- 80.
- 81.
Cf. on this G. Kirchhof (2009: 160 et seq.).
- 82.
- 83.
Cf. already at Sect. 5.1 with further indications esp. in footnote 14.
- 84.
Ossenbühl (2007), Nos. 11 et seq.
- 85.
Cf. on this Ossenbühl (2007: Nos. 21 et seq.); Grimm (2003: Nos. 51 et seq.).
- 86.
E. Huber (2003: 43 et seq.).
- 87.
Cf. on this, as well as on further major legislative acts of the Federal Republic H. Schneider (2002: Nos. 427 et seq.).
- 88.
P. M. Huber (2010: Nos. 43 et seq).
- 89.
Starck (1970); Böckenförde (1981: 381); Eichenberger (1982: 10); Badura (1992: § 159, No. 36); Stern (1994: 742); Schulze-Fielitz (1986: 123); Ruffert (2012: No. 55); Ossenbühl (2007: Nos. 4, 19 et seq., 85); Di Fabio (2004: Nos. 50 et seq.); Hoffmann-Riem (2005: 69); Schmidt-Aßmann (2004b: 81, 185); Lepsius (1999: 157 et seq.); Grzeszick (2007: 109 et seq.).
- 90.
Art. 19 § 1, sentence 1, of the Basic Law; Art. 288 § 2, sentence 1, TFEU.
- 91.
Art. 3 § 1 of the Basic Law; Art. 20 of the Charter of Fundamental Rights.
- 92.
Cf. on this G. Kirchhof (2009: 174 et seq.).
- 93.
Art. 20a of the Basic Law.
- 94.
- 95.
Art. 23 of the Basic Law; clearly recently BVerfGE 123, 267 – Lisbon.
- 96.
Art. 110 § 1, Art. 109, Art. 115 of the Basic Law.
- 97.
BVerfGE 37, 271 – Solange I; 73, 339 – Solange II; 89, 155 – Maastricht; 123, 267 – Lisbon; Federal Constitutional Court NJW 2010, 3422 – Honeywell; BVerfGE 79, 311 – Staatsverschuldung I; 119, 96 – Staatsverschuldung II.
- 98.
Böckenförde (2004: No. 4).
- 99.
H. Hofmann (1987: 48).
- 100.
Cf. on this discussion Kischel (1999: 193 et seq. and 209 et seq.).
- 101.
- 102.
Art. 20 § 3; Art. 1 § 3 of the Basic Law.
- 103.
- 104.
- 105.
- 106.
Stern (1988: 713).
- 107.
Kant [1793] (1992: A 289 et seq., 349 et seq., cf. here esp. footnote 350).
- 108.
von Mangoldt and Klein (1955: Art. 19, Note III); Dürig (1954: 5 et seq., Quote: 7), previously emphasised that now “the famous dispute question of German constitutional law, namely whether individual statutes are possible […] – is clearly negated, at least when it comes to laws which restrict fundamental rights”.
- 109.
- 110.
Cf. at Sect. 5.2.1 above.
- 111.
BVerfGE 4, 219 (245 et seq.) – Junktimklausel; 25, 371 (398 et seq.) – lex Rheinstahl; 74, 264 (297) – Boxberg; 85, 360 (374) – Akademie-Auflösung; 95, 1 (17) – Südumfahrung Stendal; Hesse (1995: No. 330); this finding is confirmed – albeit frequently critically – by scholarly analyses which address general law: Starck (1970: 195 et seq., esp. 241); H. Hofmann (1987: esp. 11, 48), who however finally refers to the urgent role of the protection of fundamental rights and of the primacy of the Constitution; Stern (1988: 712 et seq., esp. 733); H. Schneider (2002: Nos. 32 et seq., esp. Nos. 44 et seq.).
- 112.
- 113.
- 114.
- 115.
Scheuner (1935; and 1952: 253).
- 116.
Cf. on this Stern (1988: 739 et seq.).
- 117.
- 118.
- 119.
Cf. on this G. Kirchhof (2009: esp. 288 et seq.).
- 120.
Sections 1, 2 and 3 subsection (1) of the German Act on Pacified Precincts (BefBezG); cf. also section 16 of the German Assembly Act (VersG).
- 121.
Section 1, sentence 2, of the Act on Pacified Precincts in conjunction with the Annex to this Act.
- 122.
Stern (1980: 1189).
- 123.
Cf. for this interpretation and further examples H. Schneider (2002: No. 18), with further references.
- 124.
Cf. on this G. Kirchhof (2009: 215 et seq.).
- 125.
- 126.
Cf. on this BVerfGE 24, 367 (396) – Hamburger Deichordnungsgesetz; 42, 263 (305) – Contergan; 95, 1 (26) – Südumfahrung Stendal.
- 127.
BVerfGE 24, 367 (396 et seq.) – Hamburger Deichordnungsgesetz; 74, 264 (296 et seq.) – Boxberg; 95, 1 (22) – Südumfahrung Stendal.
- 128.
Cf. on this Huber (2010: No. 4) with further references.
- 129.
Ossenbühl (2007: 191).
- 130.
BVerfGE 80, 137 (152 et seq.) – Reiten im Walde; 54, 143 (144 et seq.) – Taubenfütterungsverbot; details already in BVerfGE 6, 32 (36 et seq.) – Elfes.
- 131.
- 132.
- 133.
Clearly BVerfGE 80, 367 (373 et seq.) – Tagebuch.
- 134.
- 135.
Di Fabio (2005: 71 et seq.).
- 136.
Cf. on this G. Kirchhof, (2009: 238 et seq.).
- 137.
Cf. altogether G. Kirchhof (2009: 242 et seq.).
- 138.
Voßkuhle (2005).
- 139.
- 140.
Altogether Fassbender (2006: § 76).
- 141.
Cf. on this already Aristotle [between 329 & 326 BC] (1989: 1282b1 et seq., 1286a10 et seq. and 1287b15 et seq.).
- 142.
- 143.
Cf. BVerfGE 44, 308 (315 et seq.) – Beschlußfähigkeit.
- 144.
BVerfGE 47, 46 (79 and 82 et seq.) – Sexualerziehung; 33, 303 (346) – Numerus clausus; 34, 165 (192 et seq.) – Förderstufe; 49, 89 (129) – Kalkar I; 61, 260 (275) – Organisationsgesetze im Hochschulbereich; 83, 130 (152) – Josefine Mutzenbacher; 101, 1 (34) – Hennenhaltungsverordnung; Karpen (2008: esp. 100).
- 145.
The awareness remains here that after the turmoil of the eighteenth century the State “no longer obtains its raison d’être from the enforcement of a material common good that is known and entrusted to it, but rather freedom itself has now become a precondition for the common good” (Grimm 2003: Nos. 11 et seq., esp. 16 and 22).
- 146.
Cf. note 11 above.
- 147.
- 148.
BVerfGE 68, 1 (86) – NATO-Doppelbeschluß; 98, 218 (251 et seq.) – Rechtschreibreform; altogether Ossenbühl (2007: Nos. 60 et seq.) with further references.
- 149.
- 150.
Thomas of Aquinas and Montesquieu demand that any legal amendment compensate for the disadvantage arising for the common good simply by virtue of the fact of the law being amended (of Aquinas [1265-1273] (2004), Questions 96 et seq.; Montesquieu [1748] (2003), 29th Book, here esp. chapters 1 and 6).
- 151.
The “boundary between generally-understandable language and specialist language” is currently “disregarded in very many norms. Norms targeting specialist addressees can and must use a specific language, but may not drift into wording that is completely inaccessible for non-experts ” (Karpen 2008: 100); Towfigh (2009: 39 et seq.), with further references. According to the “Brain-teaser ruling” of the Austrian Constitutional Court, the principle of the rule of law is contradicted if a law “can only be understood with subtle knowledge of the matter, extraordinary methodical skills and a certain desire to solve brain-teasers” (G 81/82/90 et al., VfSlg 12.420/1990 [1st headnote]). Altogether: BVerfGE 83, 130 (145) – Josepfine Mutzenbacher; 102, 254 (337) – EALG; 103, 332 (384) – Naturschutzgesetz Schleswig-Holstein; 108, 52 (75) – Kindesunterhalt.
- 152.
For instance observation of the current system in Zacher (2004: No. 119).
- 153.
BVerfGE 65, 283 (290) – Inkrafttreten des Bebauungsplanes.
- 154.
Clearly von Humboldt [1791] (2006: esp. 30 et seq., 201 et seq.); de Tocqueville [1835–1840] (1985: 343 et seq., 364); Mandelkern et al. (2002: 63 et seq.); Inter-institutional agreement on better law-making of 31 December 2003, OJ C 321, 10 et seq., 18 et seq., 24, 42, 47, 52 et seq., 63 et seq.; von Hayek [1945] (2003: 110, 116): “It is even possible to say that for a real state based on the rule of law the existence of a norm which is always applied without regard for the individual is more important than the nature of this norm itself. In fact, the content of the norm is frequently of subordinate significance as long as it is applied equally in all directions.”
- 155.
Cf. at Sect. 5.2.1.
- 156.
- 157.
Art. 3 § 1 of the Basic Law; Art. 20 of the Charter of Fundamental Rights.
- 158.
Kant [1793] (1992: A 289 et seq. and 349 et seq.).
- 159.
Cf. No. 34 on the distinction between the postulate of generality, the prohibition of single-case law and equality before the law.
- 160.
BVerfGE 102, 254 (299) – EALG; 116, 135 (161) – Schwellenwerte, Vergaberecht.
- 161.
BVerfGE 75, 108 (157) – Künstlersozialversicherung; 93, 319 (348 et seq.) – Wasserpfennig; 113, 167 (215) – Risikostrukturausgleich.
- 162.
Cf. at Sect. 5.2.1.
- 163.
Cf. G. Kirchhof (2009; 386 et seq.).
- 164.
Twenty four times more regulations were enacted than directives from 1998 to 2004 (Federal Government Bundestag printed paper [BTDrs.] 16/6672).
- 165.
Cf. on this BVerfGE 123, 267 – Lisbon.
- 166.
Montesquieu [1748] (2003: Foreword, 1st, 5th and 29th Books, here esp. chapters 1 and 16).
- 167.
ECJ, Case 8/74, Dassonville, European Court Reports 1974, 837 No. 5; Case C–470/93, Mars, European Court Reports 1995, I–1923 Nos. 12 et seq.; Case C–415/93, Bosmann, European Court Reports 1995, I–4921 Nos. 94 et seq.; Case C–190/98, Graf, European Court Reports 2000, I–493 Nos. 23 et seq.; Case C–79/01, Payroll, European Court Reports 2002, I–8923 Nos. 26 et seq.; Case 33/74, van Binsbergen, European Court Reports 1974, 1299 Nos. 10/12.
- 168.
Cf. at Sect. 5.4.
- 169.
Cf. at Sect. 5.2.2.
- 170.
Cf. at Sect. 5.4.
- 171.
Art. 19 § 1, sentence 1, of the Basic Law; Art. 288 § 2, sentence 1, TFEU.
- 172.
Art. 3 § 1; Art. 20 of the Charter of Fundamental Rights.
- 173.
Kant [1781] (1974: B 358).
- 174.
Cf. at Sect. 5.3 above.
References
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Kirchhof, G. (2016). The Generality of the Law. In: Meßerschmidt , K., Oliver-Lalana, A. (eds) Rational Lawmaking under Review. Legisprudence Library, vol 3. Springer, Cham. https://doi.org/10.1007/978-3-319-33217-8_5
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